第167章 法官员额制改革背景下法官遴选制度的困境与出路

么，遴选的价值和意义将被极大弱化。功利主义最早萌芽于培根和霍布斯的伦理学说，由边沁和密尔发展为一种思想体系，是主张以实际功效或利益为行为准则的伦理思想。〔4〕功利主义与极端个人主义之间并没有清晰的分界线。功利主义价值观的流行，如果没有规范的约束与自我的控制，它的极至就是个人主义恣意妄为，表现的是唯利是图。〔5〕然而，据笔者观察，持功利主义价值观的遴选报考者不在少数。

    实践中，相当数量的遴选报考者实际上并非来自于区位较好的基层法院，他们当中的大多数来自于相对落后地区的法院，因为这些地区的法官往往其实现夫妻团聚，获取更好的医疗、养老、入学条件等诉求尤其强烈，而对他们而言，参加上级法院法官遴选，显然是上佳选择。那么很有可能出现的情形就是，那些被成功录取的法官到位后，在很短时期内就产生个人事业追求让位于个人生活诉求的情形，也就是说他们已经实现了夫妻团聚、子女人学或者照顾父母的目的后，也就不需要在新的工作岗位上如同参加遴选前那样兢兢业业了。实践中，这样的事例曾经发生过数次。

    （三）参与遴选者存在“逆向淘汰”的问题

    一般意义而言，被遴选到上级法院开展新的法官职业生涯，既是个人的荣耀，也实实在在地对个人法律职业素养具有极大的提升和促进，因为这样的提升在下一级的法院平台，限于其工作的局限性、层次性等，是难以实现的。照此推论，参加遴选，到上级法院任法官应当是绝大多数符合条件法官的优先选择，甚至第一选择，但事情正在慢慢发生变化，甚至在参加遴选群体中形成“逆向淘汰”。“逆向选择”最早由经济学家Akerlof提出，他最早针对劣品市场（以旧车市场为例），指出：“坏车驱逐不那么坏的车，不那么坏的车驱逐中等的车，中等的车驱逐不那么好的车，不那么好的车驱逐好车，最后连市场也不复存在”。〔6〕主要表现在两个方面。

    第一，基层法院更为优秀的人才参与遴选的意愿更弱。相当数量的优秀基层法院法官，尤其是在经济社会较为发达的基层法院，他们在面对本院中层干部竞争上岗以及上级法院遴选时，可能会毫不犹豫的选择前者。即使这些优秀法官短期内并没有获得提拔的条件或机会，仍不乏愿意继续等待者。其原因是多方面的，如上级法院的人才竞争通常激烈，通过基层法院上调的人员，并无显着优势等。

    第二，欠发达地区法院法官参加遴选的意愿更强。从目前的工资制度来看，法官工资与地方经济发展水平挂钩，经济越发达地区的法院，法官工资越高，反之亦然。同时，经济欠发达地区的法官还在个人就医、子女入学以及其他个人生活方面存在诸多不便，所以，他们参加上级法院遴选，改变现状的欲望更加强烈。但这些法官由于长期在经济社会欠发达地区工作，其工作接触面和案件数量等均决定了其整体素养低于较发达地区法院法官，那么，报考遴选的法官主体是来自于偏远地区的法官，而来自于发达地区的法官却是非主流，又形成了另一个层面上的“逆向淘汰”。

    （四）上下级法院“忙闲不均”一定程度存在

    很多情形下，上级法院的人员编制大于下级法院，如c中级法院则大于其辖区各基层法院，但是审判事务的多寡并非与人员编制的高低完全成正比。加之上级法院法官到下级法院任职的渠道并未完全打通，导致法官遴选某些情形下落入尴尬，即遴选法官到位后，客观上缓解了“人案矛盾”，但却使得某些输送人才的法院陷入“人案矛盾”。如c中级法院，十年来，其受案数量总体上升258.12％，在编人员上升58.06％，从基层法院遴选法官32人，而以c中级法院的辖区，某Y区基层法院为例，10年来，其受案总量整体上升310.25％，在编人员仅上升48.65％，其间，陆续输送遴选法官和工作人员27人。

    （五）遴选法官与其他法官的“群体割裂”一定程度存在

    从人职门槛看，一般经济发展较好地区的中基层法院招录时要求报考者为硕士研究生以上文凭，〔7〕岗位竞争的起点较高；而吸引力较小的区县基层法院则一般要求本科文凭，岗位竞争的起点相对低一些。两者在入职上的门槛差异，往往容易“滋生”上级法院入职法官的优越感。当审判年限较短的基层法官通过遴选进入上级法院，亦可能招致其他法官产生“曲线报考”的猜疑。另一方面，遴选法官素质较高，工作能力较强，为遴选法院稀缺或者急需，也就是说，遴选法官到位后在相当长的时间内，会承担较多的工作量，即“能者多劳”。故也可能发生总体工作量并未显着增多的情形下，遴选法官的工作量高于平均值，这个角度看，遴选法官与原有群体之间某种程度上的不和谐甚至割裂就不难理解了。

    进一步看，遴选法官到位数年后，其与原有法官群体的割裂仍然在一定程度上存在，比如在法官晋升时，遴选法官在基层法院任助理审判员的年限，由于法院级别差异，可能无法计入总体任职年限，进而影响他们参与相关晋升。而这样的割裂又导致了另一个有趣的现象，那就是来自同一个基层法院的法官由于共同的经历、共同的话题、共同的际遇，从而结成比较紧密的联系，因为“法官之间通过交往，总会建立一定的联系方式，形成相对稳定的人际关系”。〔8〕比如在c中级法院内部就自发形成了若干个Y区法院、R区法院、q区法院小组，他们一般会通过开展经常性的私人聚会联络感情。与之形成鲜明对比的是，c中级法院原有的法官群体，往往会根据进入法院年限长短不同，自发形成“同年”小组。

    三、回归路径：以制度初衷为指引

    法官遴选制度形式上实现了人才自下而上的流动，实质上，其意在深远：一方面，鼓励优秀人才扎根基层，有所表现，方能获得提升，故极大的促进了遴选法官来源法院，尤其中基层法院的发展；另一方面，为遴选法院优化法官结构，提升法官素质，改进审判工作中的薄弱环节提供了制度保障。为此，完善法官遴选制度，应以上述价值追求为导向。

    （一）对法官遴选模式、条件设置及程序的重新定位

    1．以考查遴选为主的模式较为科学。首先，法官遴选一般不面向社会公众，而是面向符合条件的法官，而我国已经执行了若干年公务员“逢进必考”原则，也即是遴选对象其实早已经过国家严格考核，并且胜出，故再次采取此种形式的意义和价值不大；同时，法官职业需要社会和实践的磨砺，〔9〕其能力和水平并非能够通过一次或者两次考试能力得以展现。而且采用考试的方式往往可能掩盖参选者的真实水平，导致考试胜出者与遴选法院的实际需求错位。当然，仍然不能完全排斥考试的意义和价值，但不宜将其作为竞争性要件。具体而言，可以设置关于法律基础方面的考试，遴选报考人通过考试即可，分数不计入下一轮筛选的成绩。

    2．以实际需求为导向完善条件设置及程序设计。司法立法显然不同于先前适用形式逻辑的简单案件，它要求法官具有相当的水准，而如果没有长期的司法实践，法官根本不可能具备“司法立法”和处理复杂疑难案件的能力。〔10〕故在条件设置上，我们建议重点关注法官的审判经验和审判实绩，目前，要求法官从事审判工作5年以上方可参加上级法院遴选，较为适当。在程序设计上，各法院应建立法官业绩档案系统，每隔5年将法官的工作量以及办案情况进行综合梳理，形成系统数据和档案。当上级法院出现法官员额空缺时，向法官遴选委员会提出遴选申请，由遴选委员会发布公告，对符合遴选条件的下级法院法官采取以“考察为主，考试为辅”的模式进行选拔任命。

    （二）推进初任法官统一招录、一律在基层任职制度与法官遴选制度的衔接

    初任法官由高级法院统一招录，一律在基层法院任职，笔者以为该制度是推进法官遴选制度朝更好方面发展的基础和前提。

    1．初任法官统一招录、一律在基层任职制度为基层法院提供了源源不断的人才保证，亦为遴选法官提供了人才基础。从面向社会公开招录的角度看，高中级法院对报考者的分流是显着的，基层法院尤其是落后地区基层法院能够吸引到的报考者有限，但他们又是面临人才流失问题最严峻的法院，一旦优秀人才出走，就随时可能面临法官断档、无以为继的风险。反之，如果加快推进初任法官统一招录，一律在基层任职，则基层法院人才紧缺的忧虑可解，同时，中高级法院遴选法官的人才基础也同时得到保证。

    2．初任法官统一招录、一律在基层任职制度有助于为员额制度改革营造良好氛围。在法官员额制改革的大背景下，高中级法院入额比例可能会小于基层法院，若仍然两条腿走路，既面向社会招录初任法官，又面向基层法院遴选法官，则可能导致本身较为紧张的员额显得更为捉襟见肘。同时，就基层法院而言，其入额比例本身就高于上级法院，甚至符合条件的入额人员大大小于员额上限，一旦他们的法官被遴选至高中级法院，即使面向社会招录，仍不能短时间内缓解员额法官不足的态势。

    （三）从人性化层面完善法官遴选制度相关配套机制

    “任何制度的设计必须通过人的自愿合作来完成，如果这个制度不能让人们自愿参与到制度内来博弈，那么任何制度设计就注定失败。”〔11〕因此，完善法官遴选制度的相关配套制度，使其显得富有人性化。

    1．建议采取措施弥合偏远地区法院法官与发达地区法院法官的收入及其他方面的落差，缓解法官遴选制度实施过程中面临的“逆向淘汰”问题。既然偏远地区法官参加遴选的主要目的和动机无外乎改善待遇等，那对他们进行地区补贴合乎情理，而且应当使得补贴后的工资总额与发达地区持平甚至更高。一来可以弥补他们工资待遇，以及个人生活的不便，二来可以缓解他们强烈的脱离欠发达地区的意愿，使得法官遴选的实施过程中，较发达地区法官和欠发达地区法官处于同一起跑线，使得更加优秀的人才能够脱颖而出。

    2．建议采取合理措施弥合遴选法官与其他法官之间的裂隙。从管理细节上看，对遴选到位的法官和其他法官应尽量做到一视同仁，根据个人专长，尽可能平均、科学、量化的分配工作任务，避免“忙闲不均”。同时，对于从下级法院遴选到上级法院的法官，尤其是遴选到位的助理审判员，在其参加法官晋升，尤其是法官员额制实施背景下，考察其是否“入额”的过程中，要细化相关方案，使得其曾经在下级法院的任职经历尤其是助理审判员的经历得以承认并在法官任职经历中得以体现。

    （四）完善自上而下的法官流动机制，呼应自下而上的法官遴选机制

    法官遴选是自下而上的人才流动，如果人才流动的维度被固化为这样一种模式，很有可能导致上级法院人才繁冗的问题越来越严重，下级法院尤其基层法院“案多人少”矛盾越来越突出。为此，开辟与之相逆的人才流动模式是必要的，也是可能的。具体而言，基于法官员额制改革的大背景，对于在上级法院表现上佳的法官，也可以通过遴选的方式到基层法院任审委会委员，对于在上级法院表现上佳的法官助理，在本院无法“入额”的，可以通过遴选，到下级法院任法官。